习近平总书记在推动南水北调后续工程高质量发展座谈会上指出，南水北调工程积累了坚持全国一盘棋、集中力量办大事、尊重客观规律、规划统筹引领、“三先三后”、精确精准调水等“六条经验”，要求在后续工程规划建设过程中运用好。在新的历史条件下，深刻领会“六条经验”的科学内涵，正视和剖析南水北调东、中线一期工程的不足，以问题为导向，积极推进体制机制创新，科学做好南水北调工程建设运营体制顶层设计，非常必要且迫切。

1 需考虑的主要因素

1.1 工程特性

南水北调工程是跨流域水资源优化配置的重大战略性基础设施，是我国水资源南北调配、东西互济骨干水网的重要组成部分。党中央高度重视、全国人们翘首企盼，工程意义十分重大。工程具有明显的“点、线、结”相连接的网络结构，互相依存不可分割，节点性控制工程的调度直接影响到整个水网效益的发挥，牵一发而动全身。不同于一般的调水工程和基础设施，南水北调工程是一项具有促进经济社会发展、改善生态环境等多种作用和效益的综合性工程，具有明显的准公益性质，政府需要发挥重要的协调作用。这些特点需要在工程建设运营体制设计中统筹考虑。

1.2 新形势新要求

进入新发展阶段，构建新发展格局，南水北调工程肩负着更为重要的历史使命，战略性作用更加突出。党的十八大以来，长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、京津冀协同发展、雄安新区建设、长三角一体化发展等国家战略实施，“十四五”规划的推进和实现第二个百年奋斗目标等，都对南水北调工程规划建设提出新的战略要求。习近平总书记“5·14”重要讲话为推进南水北调后续工程高质量发展指明了方向、提供了根本遵循。为此，要从政治、经济、文化、法制、行政和科技多个维度去统筹考虑建设运营体制问题，站在构建国家骨干水网、推进南水北调后续工程高质量发展、全面深化国有企业改革的高度来认识、思考和构建建设运营体制。

1.3 利益相关方

南水北调工程为长距离线性工程，既涉及中央也涉及地方，既涉及政府也涉及市场，相关利益主体多，各方面的责权利关系复杂。南水北调东线一期工程苏鲁省界历史上就存在复杂水事矛盾，且工程是在江苏省历年修建的江水北调工程基础上扩建的，工程不仅涉及历史资产和新建资产的划分和组合，运行中又存在防洪、排涝、调水、灌溉、航运的诸多矛盾。尽管2019年已明确南水北调东线总公司统一管理东线一期工程的中央投资(资产)，但由于工程尚未竣工，中央投资所形成的资产暂由江苏水源公司、山东干线公司分别代管。南水北调中线工程建设与管理涉及湖北省、北京市、天津市、河北省、河南省、陕西省等地方人民政府，以及南水北调中线干线建设管理局等多个工程管理单位。因此，工程建设运营体制设计中，要科学辨析各利益相关方的合理诉求并在设计运营管理体制方案时予以充分考虑，妥善处理好可能引起的各种矛盾，积极调动各方积极性，推动形成工作合力，共同参与到工程建设运营中。

1.4 已有建管模式

目前，东、中线一期工程已建成由南水北调工程建设领导机构和办事机构、专家委员会、项目法人等组成的工程建设管理组织体系，严格实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，有效保障了工程建设任务的顺利完成。一期工程转入运营后，又分别建立了相应的工程运营管理体制，随着东线总公司以及中国南水北调集团有限公司的成立，形成了现行的运营管理模式。已有工程建设运营管理模式是在当时所处的时间节点和背景条件下形成并延续至今，对推进工程建设、保障工程平稳运行起到了重要作用，但也存在着不完善、不协调、不顺畅等问题。新形势下，构建南水北调工程建设运营体制，必须尊重历史、立足现实、着眼长远，总结经验、正视问题，科学设计管理体制。

1.5 建设运营的主要任务

南水北调工程是一项多技术、跨专业、要求高的超大型复杂工程，技术上难点多，涉及前期内业设计、现场施工、综合管理等各个方面，建设运营管理的难度高。为保障工程顺利建设和良性运行，管理体制设计既要考虑有利于推进工程前期工作、尽快开工，有利于工程建设资金筹集，有利于建设期间对工程质量、安全生产、进度和资金的管理把控，又要考虑工程建成投入运营后有利于调度、还本付息和资产的保值增值。

2 需准确把握的几个重大关系

2.1 政府和企业的角色关系

应按照“两手发力”的要求，处理好政府与市场的关系，既要遵循政府宏观调控，确保工程安全运行，又要充分体现市场主体地位实行市场化运作，促进工程综合效益最大化。在体制的设计上，考虑到水资源的特点和国家所有性质，对具有公共产品属性的水资源，政府必须统一开展总体规划，统筹调度统一管理，确保在不同情境下各地区经济发展和生活生态用水的需求平衡，确保国家用水安全，维护公共利益；同时，发挥好市场主体在工程资产运营、市场运作等方面的优势，确保工程建设运行有序进行，确保实现供水目标。

2.2 中央与地方利益的平衡关系

南水北调工程是我国最大的调水工程，横跨多个省市，承担着保障国家社会经济发展和水生态保护的水安全战略任务，对华北乃至整个北方地区的经济社会运行、生态文明建设和中华民族的永续发展都有着深远的战略意义。由于工程资本构成和供水服务对象的特殊性，沿线各省市既是工程建设的出资方，又是工程用水户，有着各自的利益诉求。在管理体制设计时，既要充分考虑工程的目标定位、中央财政资金投入，又要考虑地方利益、地方资金投入，需要在确保工程良性运行、国家水安全的前提下，客观公正地保障各方权益，实现国家利益和地方利益的兼顾与平衡。

2.3 建设运营的协同关系

南水北调工程规模浩大、技术复杂、建设周期长，参与建设的项目法人和工作人员，积累了丰富的经验，对工程当地自然条件、工程特性等的把握方面具有独特优势和独有经验，综合考虑各方面的因素，建设运营一体化，有利于处理好建设运营中的协同关系，后续工程建成后能够快速转入运营阶段，发挥工程的最大效益。

2.4 已建工程和后续工程的共生关系

南水北调后续工程和一期工程紧密联系，为保障工程良性运行和效益发挥、确保供水目标全部达效，必须妥善处理好已建工程和后续工程的关系，在一期工程基础上，统筹考虑后续工程设计、施工、建设、运营。为此，需要在政府宏观调控、各方密切配合下，对一期工程、后续工程统一管理运营。

3 不同管理体制的对比分析

综合国内典型调水工程或跨流域、跨区域线性工程建设运营管理体制构建的经验做法可知，工程大多涉及工程沿线区、调水区及受水区和相关部门利益，工程管理体制上，主要分为全线集中统一管理或是分省、分段分散管理。不同的管理体制在不同时期和条件下，各有优劣势，适用性也不同。以下是两种管理体制的优劣势分析。

3.1 集中型管理体制

集中型管理体制下，主要是工程全线一体化管理，统一水资源的配置与调度。

优势：一是符合“一盘棋”要求。对跨流域、跨区域引调水工程的管理，应在立足构建国家水网工程的背景下，通盘考虑，统筹兼顾、协调各方。二是符合大型跨流域、跨省级行政区域调水工程建设运营管理的一般经验。国内外大型调水工程管理的成功实践都证明，工程的集中统一管理是必然选择。符合大型调水工程建设运营管理规律，最有利于工程调度运行、兼顾协调各方利益关系。三是有利于明晰各方权责。集中统一管理，有利于解决交叉管理的问题，有利于提高管理效能，用一体化的内部行政命令代替多个组织之间的相互谈判协商，可以大幅减少交易费用，提高效率。四是有利于发挥资产的规模效益。随着工程建设，往往积累形成了大量资产，集中管理体制下资产的统一运营，既有利于实现资产保值增值，又有利于发挥工程效益。

劣势：一是统一管理不可避免需要对工程涉及的中央与地方层面资产权属进行界定、评估、移交等，涉及的利益主体关系较为复杂，协调成本较大。二是地方往往出于统一管理会对其既有的供水、资产收益等造成的影响产生担忧，可能会影响工程建设管理中地方积极性的发挥。

3.2 分散型管理体制

分散型管理体制下，可以分省管理或分段管理，即根据工程所在省市，按行政区域分别组建工程管理机构，负责各自境内工程的建设运营管理。

优势：一是有利于各省处理好境内主客水、新老工程、调水与防洪除涝等其他功能的关系。二是便于地方利益和诉求的体现，有利于调动地方筹资、建设与运营的积极性。

劣势：一是任何一段或一部分工程均是整个工程的重要组成部分，分省或分段独立建设运营，实质上割裂了整个水网工程的统一管理体系，不利于水资源的统一调度。二是不符合重大跨流域调水工程管理的内在客观规律，特别是在遇到非正常水文年份或用水高峰期、水资源总体配置有困难时，统一管理、统一调度显得尤为重要，采用分散管理模式，可能难以保证工程的统一调度运营，将影响整个工程战略应急和水安全保障能力的发挥。三是不利于厘清各方权责。由于工程跨越多个省市，投资主体多元，部分工程中既有增量资产，也有存量资产，分散管理模式，无法理顺各方权责，会导致中央与地方事权划分不清，存在交叉管理、多头调度问题。四是分散管理会造成多头管理，增加管理成本，不符合精简高效的原则。五是分散管理导致资产分割无法形成合力，不利于工程资产的规模化经营，不利于工程资产的运营和国有资产的保值增值，不利于实现最大化的经营效益。

3.3 适用性分析

南水北调工程是国家骨干水网的大动脉，是跨流域、跨省级行政区域的重大调水工程，工程管理中涉及利益相关方多，中央与地方资产关系较为复杂。全线集中统一管理，符合南水北调工程特点和战略地位的要求，符合南水北调工程这一国家骨干水网大动脉的特点，符合大型跨流域、跨省级行政区域调水工程建设运营管理的一般经验，有利于解决一期工程运营管理中存在的交叉管理、多头调度的问题，有利于资产的统一运营。分散型管理体制下，无论分省还是分段管理都影响了工程的完整性，存在不符合跨流域调水工程管理的内在客观规律、不利于厘清各方权责、增加了管理成本、不利于工程资产的规模化经营等不足，不利于南水北调工程高质量发展。

综上，虽然分散型和集中型管理体制各有优缺点，但是无论从理论上、实践上，还是从南水北调工程的特殊性上看，综合考虑国内外实践经验，从把握全局、兼顾长远、突出重点战略任务的角度看，集中型管理体制将更适用于南水北调工程管理体制。

4 体制设计的总体思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路和关于南水北调工作重要讲话及指示批示精神，按照党和国家机构改革、深化国有企业改革的部署，遵循“政府宏观调控、准市场机制运作、现代企业管理、用水户参与”基本思路，坚持“两层面六统一”(“政府层面统一领导决策、统一规划布局、统一水资源调度；企业层面统一建设运行、统一一期后续、统一资产运营”)基本要求，坚持按照国务院批准的《中国南水北调集团有限公司组建方案》，按照项目法人组建要求，以资本为纽带，以股份制改造、建立现代企业制度为基本路径，构建科学、规范、有效的工程建设运营体制。

4.1 遵循“政府宏观调控、准市场机制运作、现代企业管理、用水户参与”基本思路

在南水北调工程建设运营中，政府的宏观调控作用主要体现在制订水资源合理配置方案、协调调水区和受水区的利益关系、协调各省市间的关系等方面，对南水北调工程建设运营中的重大问题进行决策和协调，统筹协调工程调水、输水、防洪、灌溉、航运和生态保护等多功能之间的关系，确保工程顺利建设与良性运行。积极发挥市场机制作用，按照建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度要求，以产权为纽带，建立规范的法人治理结构。实行企业化管理，厘清企业与出资人之间的关系，理顺调水、供水企业之间的经济关系，从而理顺供水企业与用水户之间的关系，实现工程的良性运行。用水户的参与主要体现在参与投资、参与管理、参与协调、对工程运营管理予以支持和监督方面。

4.2 坚持“两层面六统一”的基本要求

政府层面，对工程建设运营进行统一领导和决策，统一规划布局，对水资源进行统一配置和调度。企业层面，统筹实施南水北调工程建设，实现建设运营的协同、一期工程与后续工程的有序衔接，具体实施工程供用水的统一调度，以管资本为主负责资产的统一运营，全面、充分发挥工程的效力与效益。

4.3 实施“股份制改造、建立现代企业制度”的基本路径

管理体制构建要统筹兼顾各方利益，既充分考虑工程沿线省、直辖市政府及其有关部门和管理机构等各方利益诉求，又充分调动各方积极性，共同参与投资、建设、运营和协调工作。按照现代化企业制度的要求，根据出资额组建股权多元化项目法人，按照现代公司制度的要求，确定各方的利益和责任，既保障各方权益，又约束各方行为，实现利益共享、风险共担。

5 相关建议

5.1 尽快理顺工程建设运营管理体制

加快推动南水北调后续工程建设，充分发挥项目法人在工程建设中的核心作用，应进一步完善工程建设运营管理体制，特别是针对南水北调东线工程，应按照国务院批复组建中国南水北调集团有限公司的文件要求，即：“待一期工程竣工验收后，按国家相关规定和法定程序，由集团公司与京津冀苏鲁豫等有关地方人民政府充分沟通协商，厘清资产关系，在子公司层面明确中央和地方股权比例(组建方案)”，尽快研究组建中央控股、地方参股的股权多元化项目法人，统一一期工程与后续工程管理，实现一体化建设运营。尽快开展南水北调东线一期工程资产核算，按照中央与地方在一期及后续工程中的出资比例确定各方股权比例。

5.2 充分统筹各方利益关系调动地方积极性

在建设运营管理体制设计中应当做到统筹兼顾，特别是东线工程沿线省、直辖市参与了一期工程的投资、建设和运行管理，需积极回应地方的利益诉求，妥善处理各方利益关系，充分调动地方的积极性，形成“利益共享、风险共担”的管理机制。应加快推进股份制改造，以产权为纽带，以股权为依托，合力推进后续工程建设和运营，实现工程建设管理和运营管理衔接。在运营管理中，项目法人可设立若干工程运营管理机构，负责所辖区域的工程现场运营管理。部分工程也可结合实际，采取委托方式或购买服务方式进行管理，从而调动地方的积极性。

5.3 创新后续工程投融资体制机制

南水北调后续工程建设投资规模巨大，工程的公益性和经营性双重属性，决定了建设资金既要有中央和地方政府财政资金投入，也需要通过市场机制和其他多种融资渠道解决。在筹融资中，需探索建立健全多层次、多渠道、多元化的投融资机制。在明确划分中央和地方事权和责任的基础上，注重发挥财政资金引导带动作用，积极拓展投融资渠道，建立合理回报机制，努力吸引中长期社会资本参与工程建设运营。

5.4 建立合理的水价形成机制和水费收缴保障机制

根据《南水北调工程总体规划》“建立适应市场经济的工程建设管理体制和水价形成机制”的要求，按照国家关于深化水价改革有关精神，建立健全有利于促进水资源节约、有利于保障南水北调工程良性运行、有利于吸引社会资本投入的水价形成与动态调整机制，以及保障水费收缴的激励约束机制。对于后续工程建设项目，应坚持“两部制”水价原则，并结合项目前期工作进一步深化水价机制问题研究。

来源：水利发展研究，2023，23(10) 作者：王亚杰 乔根平 张瑞美