（王欢，陆文红，徐磊）摘要：农业水价综合改革是促进水资源可持续利用、推动灌区良性运行和可持续发展、保障国家粮食安全和水安全的重要举措。经过多年的改革实践，我国农业水价综合改革工作取得了显著成效，积累了丰富经验。简述了农业水价综合改革的目的和意义，梳理了改革经历的4个发展时期，以近10年各地改革实践、做法经验为基础，总结了取得的主要综合成效；针对改革的各项机制建设，分析梳理了各地实践中形成的适合推广的经验；详细阐述了用水计量技术、水价形成、工程管护等主要改革机制的基本内容和要求，针对性地归纳提炼出各地改革实践的创新性举措，形成有指导意义的具体做法。剖析了当前改革工作仍面临的基础设施发展不均衡、计量设施配套不足、奖补长效机制难落实、基层管护体系不足等困难，并结合改革实际展望今后深入推进农业水价综合改革的工作方向，主要包括深入巩固改革长效机制、以数字化科技手段推进灌区现代化建设、完善以用水量测体系为基础的用水管理机制、健全农业水价和奖补动态调整机制等，以期为我国进一步深化农业水价综合改革提供参考和借鉴。 

一、引言 

我国是农业大国。新中国成立以来，各级政府十分重视农田水利建设，建成了大量农田水利工程设施。但一方面，因建设期受技术、标准、资金、管理等多方面因素制约，灌溉排水基础设施建设滞后于灌排需求，农田水利基础设施仍然薄弱；另一方面，用水价格偏低、“重建轻管”现象长期存在，特别是农业水价形成机制不健全、灌排工程水费收取率不高、运行维护经费难以保障、农业用水管理制度和农田水利管护机制不完善，造成农业用水管理粗放、用水效率不高，影响灌排工程整体效益发挥和农田水利工程良性运行。 

面对农田水利发展形势和体制机制存在的问题，我国坚持问题导向与目标导向相结合，在总结前期农业水价改革试点示范经验基础上，从2016年开始，在全国范围内全面部署推进农业水价综合改革工作，出台《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）（以下简称《意见》），要求以完善农田水利工程体系为基础，以健全农业水价形成机制为核心，以创新体制机制为动力，逐步建立农业灌溉用水量控制和定额管理制度，提高农业用水效率，促进实现农业现代化。明确用10年左右时间，建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制；农业用水价格总体达到运行维护成本水平，农业用水总量控制和定额管理普遍实行，可持续的精准补贴和节水奖励机制基本建立，先进适用的农业节水技术措施普遍应用，农业种植结构实现优化调整，促进农业用水方式由粗放式向集约化转变。 

农业水价综合改革就是要运用农田水利工程建设改造、管理创新、价格调整、财政奖补、技术推广、结构优化等多种综合举措，通过完善支持农业节水政策体系，补农业节水的短板，促进水资源可持续利用，推动灌区良性运行和可持续发展，保障国家粮食安全和水安全。 

近10年来，全国各地持续推进农业水价综合改革，在改革机制建立健全方面，形成了一些具有特点的实践性、创新性做法。农业水价综合改革是一项长期性工作，及时提炼其创新性举措，对指导各地进一步深化农业水价综合改革具有十分重要的意义。本文针对各地多年积累的实践经验，着重归纳分析了在用水计量技术、水价形成、工程管护等主要机制方面的做法，总结了农业水价综合改革取得的主要成效，剖析了当前改革工作中仍面临的不足和困难，展望了今后巩固改革长效机制、推进灌区现代化建设等工作方向，为我国各地进一步深化农业水价综合改革提供有益参考和借鉴。 

二、农业水价综合改革发展历程与主要成效 

1.农业水价综合改革发展历程 

我国在水利工程水费和水价制定、改革方面大体经历了4个时期。 

（1）2004年以前的无偿供水和低标准部分成本收费时期 

20世纪50—60年代，我国兴建了大批水利工程，水利工程管理单位经费和工程维修费基本靠国家拨付的水利事业费解决，基本实行无偿供水，仅有个别地方征收低标准的少量水费或“水利粮”，不能满足水利工程管理单位正常运行和工程维修的需要；1985年，《水利工程水费核订、计收和管理办法》（国发〔1985〕94号）颁布，明确按供水成本（不包括农民投劳折资部分的固定资产折旧）核定水费标准，使我国的水利工程供水从不收费和低标准收费阶段进入有偿供水、核算成本、按量收费阶段；1997年颁布的《水利产业政策》（国发〔1997〕35号）规定水价要按照补偿运行成本和费用、合理收益原则制定，标志着我国的水价制定逐步向合理化方向改进。 

（2）2004—2015年的改革试点探索期 

2004年《国务院办公厅关于推进水价改革促进节约用水保护水资源的通知》（国办发〔2004〕36号）印发，部署水价改革；2007年水利部选择8个省份14处大中型灌区的部分末级渠系开展首批农业水价改革试点；2010—2013年结合小型农田水利建设重点县建设项目不断扩大试点范围，共选择225个项目县作为农业水价改革示范区，不断探索农业水价综合改革相关工作；2014—2015年在27个省份80个项目县（市、区）开展农业水价综合改革试点项目，总结改革试点经验，形成推进改革的政策文件。 

（3）2016—2022年的改革全面推进期 

以2016年《意见》印发为标志，农业水价综合改革在全国范围内逐步全面推进，国家发展改革委牵头，组织财政部、水利部、农业农村部，协同指导各省、改革县（市、区）建立健全工作机制，落实地方政府责任，加强组织领导，推进以建立健全农业水价形成机制、用水管理机制、工程建设和管护机制、精准补贴和节水奖励机制等“四项机制”为主要内容的改革，建立以年度绩效评价为抓手的促进机制，各地以点带面，及时总结推广改革经验，不断扩大改革实施面积。 

（4）2023年以后的改革持续深化期 

水利部党组推动新阶段水利高质量发展，农业水价综合改革是水利领域全面深化改革的重要内容。各省（自治区、直辖市）积极落实水利部党组有关决策部署要求，深刻认识新时期推进农业水价综合改革的重大意义，聚焦改革重点，深度融入重大区域发展战略，统筹推进“四项机制”建设健全和协同落地，严格省级验收标准，推进省级改革验收，建立“回头看”机制，按照“应改尽改”原则深入推进改革，持续巩固改革成效；水利部组织开展深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设试点工作，分类夯实改革机制，引导金融和社会资本等投入灌区建设与管护，持续深化农业水价综合改革工作，推进现代化灌区建设，提升灌区支撑保障国家粮食安全能力。 

2.主要成效 

截至2024年年底，全国累计实施农业水价综合改革面积达10.3亿亩（1亩=1/15hm²，下同），占全国耕地灌溉面积10.7亿亩的96%，改革进入收官阶段，改革任务“大头落地”，综合其他工程改造、政策措施等，在促进农业节水增效、工程管护等方面的综合效果显著。 

①促进农业节水增效。通过紧紧扭住农业水价综合改革这个“牛鼻子”，建立和发挥各项机制作用，统筹推进大中型灌区续建配套与现代化改造，有效促进农业节水增效。全国农田灌溉水有效利用系数由2016年的0.542提高到2024年的0.580，全国耕地实际灌溉亩均用水量由2016年的380m³下降到2024年的342m³。 

②提升工程管护效果。各地通过改革，增强骨干工程运行管理能力，有效降低运行成本；积极推进建立健全村集体、农民用水合作组织、新型农业经营主体等自主管护以及专业化物业化管护等农田水利工程运行管护机制，创新管护模式，加强基层水利服务组织能力建设，增强管护组织活力，缓解了农田水利设施“没人管、没钱管、管不好”的难题，不断推动农田水利工程管护从“粗放低效”向“精细长效”转变。据初步统计，骨干工程完好率及两费（公益性人员的基本支出和公益性工程的维修养护费用）落实率平均提高10个百分点以上。 

③增强灌区吸引社会资本参与建设和管护能力。通过深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设试点的实施，各地进一步完善“四项机制”和创新投融资机制，采取“灌区+”、“水利+”以及“合同节水”等模式，以政府投资为主导，以统筹灌区水费、水利资产经营、水权交易等收益为盈利点，吸引社会资本参与农田水利建设和管护，不断提升灌区项目融资能力。如四川、宁夏、甘肃等地利用水价杠杆和水权交易引入社会资本参与灌区建设。 

④助力农业增产、农民增收。在改革实施过程中，通过土地流转、规模化经营等方式，不断优化水土资源配置，提高灌溉用水效率，保障农业灌溉用水，同时提升农业生产效率，降低生产成本，拓展增收渠道，有效促进地区农业增产与农民增收，保障了国家粮食安全。如山东省德州市齐河县豆腐窝灌区，通过终端水价、水权交易、精准补贴和节水奖励等机制，在推动农业节水、促进灌区良性运行的同时，试行“滴灌+水肥一体化”模式，实现节水26%、增产17%。 

三、农业水价综合改革创新实践与经验举措 

农业水价综合改革自2016年实施以来，各地高度重视，加强顶层设计，坚持系统观念，强化部门协同配合，坚持目标引领与问题导向，紧紧围绕保障农田水利工程良性运行、促进农业节水和农业可持续发展，建立健全“四项机制”，切实推动各项举措落地见效。同时为全面落实党中央、国务院关于推进大中型灌区高质量发展的决策部署，水利部2023年起组织两批共46个试点开展深化农业水价综合改革推进现代化灌区建设工作，发挥试点示范引领现代化灌区建设作用。各地在改革实践中，积极探索、创新，形成了一批可推广的做法和经验。 

1.完善农业用水计量体系，夯实水价改革基础 

用水计量是农业水价综合改革的基础和前提条件，建设满足供用水需求的计量体系是规范和强化农业用水管理的重要手段。各地结合灌溉工程实际，一方面加强灌区用水计量顶层制度设计，另一方面科学布局、合理选型配套建设计量设施，为农业水价综合改革提供基础支撑和保障。 

①编制省级规划或建设方案，合理布局计量设施。如湖北编印《湖北省大中型灌区供水计量设施布设及管理工作指南》，为规范、细化、高质量建设灌区量测水设施体系提供技术指导，并有效衔接高标准农田建设项目等配套完善量测水设施；江西编制《江西省大中型灌区供水计量设施建设方案》，各县编制县级农业供用水计量体系规划报告，全面规划和逐步建设完善灌区供用水计量设施体系。 

②细化计量技术标准要求，规范计量设施建设。如上海出台《上海市农业用水计量设施细则（试行）》，明确灌溉泵站以“按电计量、以电折水”为农业用水计量主要方式；天津、内蒙古、河南、河北等拥有大量地下水灌溉机井的省份，省级层面对“以电折水”计量方法、水-电转换系数测定、计量计费方式等进行了规定，其中内蒙古编制《农业灌溉机井“以电折水”取水计量工作方案》《农灌机电井以电折水技术规程》等，完善了全区64万多眼机井“以电折水”计量体系，利用全区管理平台开展盟市“以电折水”成果在水资源管理工作中的应用，实现了多维度管理，支撑了自治区地下水监测计量、取用水监管和保护治理。 

③依据灌溉工程条件和供水计量需要，科学选型。各地合理划分计量单元，根据渠道规模和类型选配经济适用且满足基本计量需求的量水设施，有条件的地区结合工程项目建设信息化管理系统实现精确计量。如陕西部分灌区在末级渠系实行“双标尺同计量”，即斗口量水槽标尺计算水量、下游引水口标尺监督水量，基本杜绝中间环节“加量加价”现象，农民用上“明白水”“放心水”，结合终端水价透明化、规范化，农民水费支出普遍下降。 

2.建立健全农业水价形成机制，增强节约用水意识 

农业水价是计收水费的标准，是农业水价综合改革的核心。各地建立科学合理的农业水价形成机制，加强水费征收，增强用水户“有偿用水”“水商品”意识，促进农业节约用水。 

①省级层面出台农业用水价格管理办法。如江苏、湖南、重庆、内蒙古、陕西、青海等省份出台了省级农业用水价格核定管理办法；湖北出台末级渠系供水定价成本监审办法。通过农业水价综合改革，各地规范推进大中型灌区农业供水成本核算工作，据初步统计，约6000处大中型灌区制定、调整了农业水价。 

②因需采取多种方式合理定价。各地灌区骨干工程一般采取政府定价方式，末级渠系采取政府定价或协商定价方式。如黑龙江青龙山灌区骨干工程采取协商定价方式，由发展改革、水利、灌区单位和用水户代表等通过召开协商定价会确定农业水价，满足灌区工程运行维护需要；江苏省泰州市姜堰区统筹考虑灌区工程管护、用水合作组织、家庭农场等现实因素，实行“政府指导价+终端协商”定价方式，骨干工程水价和田间工程水价由政府出台指导价，设置合理价格浮动区间，由灌区管理单位、镇（街）农民用水协会、用水户代表等协商确定终端水价，通过政府补贴小型农田水利工程大修费，使粮食作物水价总体达到运行维护成本水平、经济作物和水产养殖水价略高于运行维护成本水平，总体不增加农民种粮负担，同时健全超定额累进加价制度。 

③拓宽水费收缴方式。重庆等推广农业水费“预付式插卡取水”方式，既便捷地满足用水户用水需求，又保障了水费收缴；江西宜黄创新“等额补贴、自用自管”的水费收缴及补贴机制，借鉴公积金缴费模式，由县政府按用水户缴纳的水费等额补贴纳入维养专项资金账户，激发农民积极主动缴纳水费。 

3.打造多元化管护模式，强化工程运行管护 

农田水利工程正常运行是灌溉用水、粮食生产的保障，明晰管护主体和责任、保障管护经费是改革的重点之一。各地结合实际情况，积极探索多种形式的农田水利设施管护模式。 

①改革创新运行管护责任体系。江西全面重构农田水利工程运行管护体系，提出农田水利工程运行管护的责任主体、监管主体、运行主体、维护主体“四个主体”的责任体系。明确落实县级地方政府作为责任主体、县级水利和农业农村行政主管部门作为监管主体、骨干工程灌区管理机构作为运行主体、第三方专业管护组织等作为维护主体的各自职责，田间工程采取“村集体+新型农业经营主体”的自治管理模式或委托农业龙头企业、物业化公司等代管的多种管理模式。建立完善运行管护、资金使用管理、维修养护、管护考核等管理制度，以制度规范农田水利工程运行维护，实现农田水利设施集约化、高效化管理。 

②推进农民用水合作组织自我管护。江苏、湖北、四川、宁夏、甘肃等地在改革中进一步规范组建和扶持农民用水合作组织，健全用水合作组织功能，鼓励发动农民参与农田水利设施管护、民主协商灌溉用水，健全规章制度，实行“民间自治”，发挥其在用水管理、工程管护、协商定价、水费计收等方面的自我服务作用，明显减少了农村水事纠纷，有效解决“政府管不好、农民管不了”的“最后一公里”难题。宁夏回族自治区吴忠市利通区发挥专业合作社作用，推行渠、村、户、田块灌溉面积确权登记，精准核定渠口农业用水权；以乡镇为单位创新成立10家农业灌溉服务专业合作社，对乡镇辖区涉水事务统一实行专业合作社“物业化”管理，建立健全“区水务局行业监督指导、乡镇政府属地主管、合作社独立经营”的监管机制，规范“收支两条线”水费收缴和使用。 

③探索村级基础设施一体化管护机制。江苏、江西等地对农田水利工程与农村饮水工程、农村河道和环境管理、乡村基础设施等综合实行多位一体化管护，统筹多方管护职能和管护资金，创新和依托一体化管护组织，拓展服务范围，增强管护组织服务能力，提升管护水平。江西省广昌县创新农田水利工程、农村饮水工程、新农村基础设施、乡村道路、农村公墓等农村公共基础设施“五位一体”集中物业化管护，明晰权责，建立管护标准体系。浙江等地创新性地由村“两委”聘请老党员老干部、回村青年、回村乡贤等参与村级用水管理和小微型农田水利设施管护。 

4.实施多维协同举措，提升改革整体效能 

农业水价综合改革是综合性改革，需聚合多方位改革举措，发挥合力作用，共同推进改革实施。 

①实行村级改革全覆盖。面向作为改革终端的村级，浙江在实践中总结形成并在全省推行浅显易懂的“八个一”村级改革模式，即“一个用水组织、一本产权证书、一笔管护经费、一套规章制度、一册管护台账、一条节水杠子、一种计量方法、一把锄头放水”，切实把各项改革任务落实到田间地头，并将村级机埠改造、乡村振兴、美丽乡村建设等与农业水价综合改革相结合，丰富改革载体。 

②强化宣传引导。各地充分发挥各类媒体的导向作用，加强农业水价综合改革政策宣传、解读，引导群众理解、支持、参与改革，营造良好社会环境和改革氛围，增强节水意识。上海、山东等地编辑制作农业水价综合改革专题网页，发布改革政策机制和工作动态，推广工作经验；江西编制系列科普作品和小品视频，宣传改革政策；湖北省枝江市通过“送戏下乡”方式编排演出节约用水、人水和谐等演艺节目，形象生动地宣传节水知识、改革政策等。 

③“两手发力”推进灌区建设和运营。云南弥泸灌区采用“投资人+设计采购施工总承包+运营”模式，组建项目公司，获国家开发银行授信25亿元贷款，特许经营30年，“投融建管营”一体化推进弥泸灌区运营。山东豆腐窝灌区通过引入国企流转土地建设高效节水灌溉农业示范区，以及引入专业化公司和组建用水合作社管护分散种植区节水灌溉工程，探索实行“政府+公司”“政府+合作社+农户”等运行模式，实现灌区良性运行。 

四、农业水价综合改革仍面临的困难 

1.基础设施发展不均衡，改革主动性仍有待提升 

我国农田水利工程数量众多，受限于建设期的经济、技术水平，“重建轻管”的思维，以及部门间协作不足，工程质量和持久运行得不到保障，历史欠账多，加上各地经济状况不一，灌区基础设施发展仍不平衡，部分地区骨干工程与田间工程衔接仍不协调。部分地方对改革重要意义的认识程度还不完全统一，对改革的复杂性估计不充分，改革的主动性不足，改革成效难以有效体现。 

2.计量设施配套仍显不足，计量准确性有待提高 

灌区渠系复杂、地块分散，用水计量单元划分与计量位置匹配程度、计量精度需求与投入和管护之间的矛盾较难平衡。灌区渠道型式多、水力条件复杂，计量设施种类多，计量方式、准确度不一，定期检定不够，导致精准计量保障程度、用水户对用水量认可度不充分。灌区管理单位相关专业技术人员和计量设施维护经费短缺，计量设施建后管理和运行维护压力较大。 

3.部分地区财政奖补资金不足，奖补长效机制落实困难 

部分地区特别是一些丰水地区对水费的用途和作用宣传不够，农户无偿用水习惯尚未根本转变，对交水费不理解、有抵触，导致水费计收仍有困难。地方政府精准补贴和节水奖励资金来源主要依靠中央、省级财政，资金来源渠道单一，对调价幅度不大的地区，财政补贴资金压力大，奖补机制落实难度大。 

4.基层水利设施管护体系仍显不足，社会资本参与程度不高 

部分地区基层水利人员少、专业技术能力有限；一些村级用水合作组织不够健全，管护能力和管护力量薄弱；田间工程管护制度不够完善，经费来源不稳定；部分地区田间工程管护监管职责不清晰，管护监管有盲区。由于农田水利工程设施分布分散，管护成本高，单靠灌溉水费收入难以支撑管护经费，对社会资本无其他综合收益保障的地区，社会资本参与工程运营管理的吸引力不足。 

五、展望 

农业水价综合改革是一项涉及面广、具有长期性和复杂性的系统工程。为全面贯彻落实节水优先方针，切实抓好农业水价综合改革各项机制落实落地，巩固改革成效，全力推进实现改革长期目标，结合农业节水增效制度政策体系建设，提出今后持续深化农业水价综合改革的有关建议。 

1.不断巩固改革机制，持续发挥改革成效 

通过多年推进农业水价综合改革、落实《意见》，各地基本建立了农业水价综合改革各项机制，取得了较好的改革成效。基于我国水资源短缺、时空分布不均的基本水情，促进农业节水工作的长期性，农田水利工程建设运行的持续性，以及保障国家粮食安全、水安全的重要性，农业水价综合改革工作应在基本完成改革任务基础上进一步持续深化，确保发展改革、财政、水利、农业农村等部门协力建立的改革机制持续、长效运行，并在灌区建设改造、农田水利建设等项目中，以常态化落实改革机制为前提，建立长效运行机制。 

2.以数字孪生科技手段，推进灌区现代化建设 

灌区是粮食和重要农产品生产的“主力军”，是保障国家粮食安全的重要支撑，也是农业水价综合改革的主要对象，以科技手段叠加改革措施是推进灌区现代化建设的主要途径。按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”总体要求，采用先进监测感知、网络通信、智能分析等技术，融合灌区现有信息管理系统和雨水情监测等设施，大力推进数字孪生灌区建设，增强灌区精准供水、精准调度、精准用水、智慧决策、安全运行等能力，强化大中型灌区建设与高标准农田的衔接，同时进一步深化农业水价综合改革，健全各项机制，促进灌区管理水平提升，保障灌区水利支撑农业生产和国家粮食安全。 

3.完善用水量测体系基础，推进农业用水权改革 

充分利用灌区工程建设改造项目，在完善灌排工程体系基础的同时，考虑不同区域情况以及水资源分布差异性，同步布局设计、建设完善灌区整体用水计量体系，优化灌区用水管理，提升用水信息完整性、准确性，加强数据处理和应用。以计量为基础，匹配细分用水单元，以灌溉用水定额为依据，落实用水总量控制指标合理分解，明晰用水单元及其用水主体农业用水权益，推进农业用水权改革落地见效。规范用水权市场化交易和监管，推动节余水量转让交易或回购，保障供用水各方分享交易收益，激励用水户节水主动性和积极性。 

4.健全水价与奖补动态调整机制，吸引市场主体参与建设和管护 

进一步深化灌区管理体制改革，降低灌区运行成本，健全“准许成本+合理收益”的水价核定方法，以水利工程供水价格成本5年监审周期为基础，在灌区工程建设改造和投资、供水量、供水成本、管理方式等发生较大变化情形下，建立在具备成本监审条件时适时动态调整农业水价的机制。健全水费、节水量交易、工程附属经营等收益合理分配、回报激励机制，营造、培育和规范市场环境，鼓励吸引社会资本参与灌区工程建设运营。随着土地流转规模化经营、托管经营和专业化、社会化基层水利服务组织的发展，引导乡镇、村级组织鼓励新型农业经营主体等加强节水技术应用、参与田间工程管护，明晰运行管护成本，完善部分水费减免、节水奖励、水权转换等可持续的动态奖补机制，在保障用水户用水权益的同时，保障其管护效益，持续促进农业节约用水和农田水利工程良性运行。